13 lipca 2024
Eseje polityczne

Skwarło: Naprawę państwa powinniśmy zacząć od administracji

Administracja publiczna nie cieszy się w Polsce uznaniem. Uważana jest za nieefektywne, upolitycznione, pozbawione ambicji, skorumpowane, przerośnięte, źle opłacane monstrum. Ocena aparatu państwa w zależności od doświadczeń jest bardziej lub mniej surowa, jednak ogólne odczucie społeczne jest negatywne.

Wyrażona opinia, choć mocno uogólniona, nie jest do końca błędna i nie jestem zdziwiony, że administracja publiczna nie cieszy się dobrą opinią. Pracowałem w urzędach na różnym szczeblu i jestem gorliwym krytykiem naszej kadry urzędniczej, jednakże w przeciwieństwie do większości, uważam, że drzemią tam wielkie możliwości budowy solidnych struktur państwowości na poziomie zarówno centralnym jak i samorządowym. Wiarę i przekonanie jednak odnoszę do urzędników nowego pokolenia, którzy sprzeciwiają się skostniałemu systemowi i swoimi często partyzanckimi metodami próbują to zmienić lub temu przeciwdziałać. Niestety ich działania są niewystarczające i ostatecznie przegrywają z systemem stając się w dużej mierze urzędnikami, których krytykowali lub odchodzą z sektora publicznego.

Dobrze działające państwo opiera się właśnie na “przeciętnych urzędnikach” budujących, dbających i realizujących prawo w państwie. I zmiana funkcjonowania modelu zarządzania pozwoli uzdrowić polską administrację, która nie dość, że może stać się przyjazna i skuteczna, to do tego będzie tańsza oraz atrakcyjna. Chciałem też rozbić demagogiczne twierdzenie “taniego państwa”. Państwo tanie, może być tak samo bezwładne i patologiczne, co przerośnięte i drogie. Należy wgłębić się tutaj w sedno problemu, czyli sposób działania administracji i jej zasadom funkcjonowania. 

Ze smutkiem obserwowałem jak kolejne rządy bagatelizowały ten problem. Szczególnie dziwi mnie, że poprzedni rząd Prawa i Sprawiedliwości, który oparł swoją politykę na bardziej centralistycznym modelu zarządzania. Zamiast wzmocnić strukturę urzędniczą, to dalej ją osłabiał i rozrastał. Administracja nie stała się zatem solidnym fundamentem, ale kolejnym łupem politycznym.

Czy zmiana zaniedbanego systemu administracji będzie łatwa? Oczywiście, że nie. Potencjalnego reformatora czeka walka nie tylko z patologicznymi przyzwyczajeniami samych urzędników, ale również z kierownikami, dyrektorami, naczelnikami wydziałów z powodu świadomej ignorancji i obawy przed ujawnieniem ich niekompetencji lub nawet korupcji czy nepotyzmu. Możemy albo akceptować słabe państwo ze wszystkimi jego negatywnymi konsekwencjami lub chcieć go naprawić i zbudować solidne fundamenty na przyszłość.

Ja wybieram to drugie.

Administracja publiczna “Profesjonalna i skuteczna”

Administracja, jak wspomniałem wcześniej, jest kluczowa w zarządzaniu państwem, ale także przy realizacji jakichkolwiek reform. Bez tych zwykłych urzędników i ich kierowników wszelkie najwspanialsze zmiany utkną w biurokratycznej czarnej dziurze podlanej niekompetencją. W potencjalnej reformie trzeba położyć różne akcenty, zestawić pozytywne zmiany z tymi koniecznymi, ale trudnymi, jednakże wesprzeć wszystkich tych, którzy chcą zbudować nowy model administracji. Nie chodzi tutaj o czystkę, ale o zmianę.

Odchudzenie administracji oraz podwyżki na urzędników

Popularnym i uproszczonym populistycznym postulatem jest to, że mamy przerośniętą administrację, którą trzeba zmniejszyć. Zgadzam się, jednak samo odchudzanie aparatu administracyjnego może przynieść wbrew pozorom odwrotne skutki od oczekiwanych. Urzędnicy są bezbrodni wobec zepsutego systemu, zatem dostosowują się do niego. Są opieszali, leniwi, niezwykle zachowawczy oraz często niemili (szczególnie gdy obywatele domagają się realizacji swoich praw w niewydolnym systemie biurokratycznego molocha). Biorąc pod uwagę, że są słabo opłacani, działający w skostniałym, nieafektywnych systemie z często mało kompetentnymi dyrektorami, bez większej motywacji do szukania lepszych rozwiązań, nie można się dziwić, że tak urzędnicy postępują. W takim wypadku “odchudzenie” administracji skończyłoby się jego całkowitym paraliżem, a w najlepszym przypadku dalszym osłabieniem efektywności działania urzędu, czyli dłużej prowadzonymi sprawami i pogłębiającą się frustracją wśród urzędników. Recepta na katastrofę.

Zacznijmy od pensji. Urzędnik w moim przekonaniu musi być i czuć się profesjonalistą. Jednak jeżeli zarobki są znacząco niższe niż na wolnym rynku, to osoby mające potencjał, wiedzę oraz aspiracje najczęściej nie wybierają administracji jako ścieżki swojej kariery. Wynikiem takiej sytuacji jest to, że pracę biorą ludzie, którzy dramatycznie potrzebują pracy, ale mają mniejsze kompetencje, oczekiwania czy ambicje. Aktualnie “przeciętna praca urzędnika” to nie praca marzeń, ale jest stabilna, niewymagająca i powtarzalna.  Świadomość niskich płac oznacza zmniejszanie wymagań i oczekiwań podczas rekrutacji, co tworzy błędne koło “niskie płace – niskie kompetencje”. Jeżeli wzrosną płace to zwiększy się pula ludzi kompetentnych, ale także będzie można więcej oczekiwać od takich urzędników. Pieniądze są jednym z głównych motywatorów dla pracowników, szczególnie dla tych, którzy są świadomi swoich możliwości. Nie jestem w stanie podać dokładnych docelowych procentowych podwyżek, które powinny być wprowadzone, gdyż to kwestia obserwowania płac na wolnym rynku, w tym szczególnie korporacji. Określenie widełek zarobków trzeba zestawić ze stanowiskami o podobnych kompetencjach w sektorze prywatnym. W moim przekonaniu administracja publiczna ma wiele wspólnego z korporacjami, choć motywy działalności są znacząco inne.

Obok podwyżek dla urzędników niestety muszą też przyjść cięcia. Dla każdej administracji nie jest tak łatwa sprawa. Przerośnięty system biurokracji ma to do siebie, że zaczyna tworzyć pracę samą dla siebie, która de facto nie jest nikomu potrzebna, ale z powodu zaistniałej patologii, ktoś to musi zrobić. Kolejne szkodliwe błędne koło. Koniecznym jest powiązanie dwóch elementów: głęboka informatyzacja urzędów oraz ewaluacja wszystkich procedur, wytycznych, ustaleń i regulaminów. Uproszczenie wszystkiego do wydajnego i czaso-oszczędnego systemu przepływu dokumentacji wewnątrz urzędu oraz sprawnego rozwiązywania spraw bieżących poprzez odnajdywanie zatorów informacyjnych i decyzyjnych. Dzięki takim zabiegom, wielu urzędników zwyczajnie nie będzie potrzebnych, co przyniesie pozytywne skutki szybszych decyzji i przepływu dokumentacji. To wiąże się z rozbudową struktury wydziałów informatycznych oraz napisania od podstaw intuicyjnych systemów obsługi klienta jak i obiegu dokumentacji wewnątrz, oraz między urzędami.

Niezaprzeczalnie kosztowne, ale to konieczna inwestycja.

System rozwoju zawodowego urzędników

Profesjonalizacja kadry administracyjnej powinna również dotyczyć zmiany kultury pracy urzędów. Wielu młodych i ambitnych ludzi chce się rozwijać, dobywać nowe kompetencje, umiejętności, uczestniczyć w szkoleniach i projektach. To są niezwykle ważne i wartościowe cechy, którym należy dawać szansę. System administracyjny powinien umożliwić rozwój takich kompetencji. Oznacza to opracowanie ścieżek rozwoju karier zawodowych, które będzie można wybierać np. Kierownicze, specjalistyczne, informatyczne, kadrowe, finansowe, obok tego musi powstać zaplecze szkoleniowe i warsztatowe. Naturalnie wiąże się to ze zmianą struktury i zadań nowego urzędniczego HR (Human Resources – działu odpowiedzialnego za kadry) na bardziej zaangażowaną i zachęcającą  pracowników do rozwoju oraz dokonującą ewaluacji postępów. Przynieść to może dwie zasadnicze korzyści, po pierwsze przyciągnie do struktur ludzi z ambicjami, tych chcących się rozwijać oraz zbuduje profesjonalną kadrę urzędniczą z prawdziwego zdarzenia. Urzędnicy w takim systemie mogliby potem pełnic wyższe stanowiska w ramach wewnętrznego systemu awansu i mieć wykształcone inne podejście rezonujące dla swoich podwładnych i współpracowników. To metoda, by ludzie sami chcieli utrzymać i rozwijać system, gdyż będzie dla nich samych korzystny. Skutkiem pozornie negatywnym, a tak naprawdę uzdrawiającym, będzie duży opór tych, którzy w urzędzie widzą “ciepłą i bezpieczną posadkę”, a przy skutecznej realizacji reform z czasem wypychającą ich z administracji.

Coroczny jawny pogłębiony audyt skuteczności wyższego kierownictwa


Każda osoba, nawet na wyższym stanowisku powinna mieć świadomość, że będzie rozliczana z realizacji swoich zadań, kompetencji oraz kierowania daną instytucją. Niezwykle szkodliwe w administracji jest przekonanie, że mimo błędów lub nieefektywnej pracy nie poniesie się konsekwencji. Taka postawa motywuje do ukrywania słabości swoich i urzędu oraz odpowiedniego manipulowania dokumentacją przedstawianą przełożonym. Niemalże jak w sowieckim systemie, gdzie zawyżano efekty lub nie zgłaszano problemów, by sprostać wygórowanym oczekiwaniom i uniknąć odpowiedzialności.

W propozycji zmian administracji publicznej powinien być corocznie sporządzany audyt oraz wywiad środowiskowy, szczególnie rygorystycznie, wobec urzędników wyższego i średniego szczebla, jednakże także zwykłych pracowników administracji. Zagadnienia oceny powinny dotyczyć:

  • sprawności realizacji zadań
  • procentowych poprawnych i błędnych decyzji
  • zasadności wydatkowania pieniędzy (jeśli dotyczy)
  • kultury pracy wewnątrz urzędu i relacji z pracownikami podległymi na podstawie anonimowych ankiet.

Wskazane elementy wykażą w pełnym zakresie czy dana osoba nadaje się na stanowisko kierownicze, czy jednak wymaga, by ustąpiła lub dokonała zmian w swoim postępowaniu pod rygorem utraty czy zmiany stanowiska. Ostatecznie taki raport powinien być do wglądu dla każdego szeregowego urzędnika w danej placówce.

Ważnym pytaniem będzie “kto miałby realizować ten audyt” – Powołana powinna być specjalna komórka, która będzie działać przy administracji odpowiadającej za nadzór nad daną instytucją. Zadanie to będzie wymagać solidnych procedur, skutecznej egzekucji oraz dobrze określonych celów ewaluacji. W moim przekonaniu taki system powinien być opracowany centralnie przez niezależną instytucję pokroju Najwyżej Izby Kontroli, która również w ramach swoich kompetencji oceniałaby corocznie skuteczność procedur oraz wprowadzała konieczne poprawki.

Można by mi zarzucić, że właśnie tworzę administrację w administracji – jednakże w tym konkretnym wypadku musi istnieć narzędzie kontroli i egzekucji, inaczej wszelkie ustalone zasady będą obowiązywać jedynie w teorii. Jeżeli wybudujemy system, który motywuje administrację do skutecznej pracy, to w ten sposób zbudujemy fundament naszego państwa.

Chciałbym na koniec podkreślić, że chociaż moje doświadczenia z administracją są zdecydowanie negatywne, to widziałem ukryty tam potencjał niszczony przez niewydolny, skostniały i patologiczny system. Podobnie jak z polską przedsiębiorczością, wystarczy nie tłumić naszego potencjału, a naprawdę możemy wiele osiągnąć.

Cezary Skwarło