Prawo gospodarcze w Polsce od lat budzi coraz więcej wątpliwości co do swojej przejrzystości i efektywności. Wejście naszego kraju do Unii Europejskiej wiązało się z koniecznością implementacji dyrektyw i rozporządzeń, które miały uprościć i ujednolicić reguły działania przedsiębiorców na jednolitym rynku.
W praktyce jednak krajowy proces legislacyjny często zwiększał obciążenia administracyjne przez rozszerzanie minimalnych wymagań unijnych o dodatkowe zapisy, co prowadziło do powstawania długich, nie zawsze uzasadnionych prawnych regulacji i wzrostu kosztów funkcjonowania firm. Takie podejście osłabia konkurencyjność polskich przedsiębiorstw i paradoksalnie opóźnia wdrażanie innowacji na rynku .
Zjawisko określane mianem gold-platingu pochodzi od angielskiego słowa oznaczającego „pozłacanie” i polega na dodawaniu do aktów wykonawczych lub ustaw przepisów wykraczających poza podstawowe wymagania unijnej harmonizacji. Wśród najczęstszych przejawów eksperci wymieniają rozszerzanie katalogów obowiązków dla przedsiębiorców, zaostrzanie kar za naruszenia oraz wprowadzanie zbędnych, czasochłonnych procedur administracyjnych. W efekcie rośnie nie tylko obciążenie biurokratyczne, ale także ryzyko sprzeczności między różnymi aktami prawnymi oraz wydłużenia okresu wdrożenia nowych rozwiązań. Brak rzetelnej oceny skutków regulacji, zwłaszcza w ramach analizy wpływu na małe i średnie przedsiębiorstwa, sprawia, że „złote poprawki” tracą uzasadnienie ekonomiczne, a proces prawodawczy wymyka się spod kontroli.
Raport „Gold Plating w Polsce” został opublikowany kilka tygodni temu przez inicjatywę SprawdzaMY, działającą w ramach Fundacji Wsparcia Przedsiębiorczości, we współpracy z Kancelarią Domański Zakrzewski Palinka. Prace merytoryczne prowadził zespół Praktyki Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance – kierowany przez dr Annę Hlebicką-Józefowicz, przy wsparciu Gniewomira Wycichowskiego-Kuchty, Aleksandry Liniewicz oraz Marcina Kuny. Koordynacją projektu zajmował się Adam Malinowski, zaś strategiczny nadzór nad analizą sprawował Rafał Brzoska, Pełnomocnik ds. Deregulacji. Stan prawny uwzględniony w opracowaniu odpowiada sytuacji z dnia 12 maja 2025 roku, co pozwala na rzetelną ocenę skali oraz specyfiki gold-platingu w polskim systemie prawnym . Dzięki temu czytelnik zyskuje szeroki obraz problemu i inspiracje do reform w procesie legislacyjnym.
Gold-plating w teorii
Zjawisko gold-platingu wiąże się z procesem transpozycji i implementacji dyrektyw Unii Europejskiej do krajowego porządku prawnego. Dyrektywy określają jedynie cel (rezultat), jaki państwa członkowskie mają osiągnąć, pozostawiając im swobodę wyboru formy i środków realizacji. W przeciwieństwie do rozporządzeń, które są bezpośrednio stosowane od momentu wejścia w życie, dyrektywy wymagają wdrożenia do prawa krajowego – co stwarza pole do nadregulacji, gdy ustawodawca wprowadza przepisy wykraczające poza niezbędne minimum unijne. Tak rozumiany gold-plating może wystąpić zarówno tam, gdzie implementowany akt przewiduje harmonizację minimalną, jak i gdy dyrektywa dopuszcza przyjęcie restrykcyjniejszych standardów na poziomie krajowym .
W praktyce gold-plating przybiera różne formy. Może to być bardziej rygorystyczne stosowanie prawa niż w innych państwach członkowskich, pominięcie przewidzianych w dyrektywach derogacji czy utrzymanie krajowych standardów wyższych niż wymaga tego prawo unijne. Dodatkowo często pojawiają się nowe obciążenia administracyjne wykraczające poza cel unijnej normy, a także nakładanie surowszych sankcji lub mechanizmów egzekwowania niż przewidują dyrektywy .
Choć odstępstwo od unijnego minimum nie zawsze musi prowadzić do efektów negatywnych, kluczowy jest proces ważenia kolidujących wartości. Każda regulacja mieszcząca się w granicach gold-platingu powinna być uzasadniona względami ważnego interesu publicznego, proporcjonalna do celu implementowanej dyrektywy i umotywowana rzetelną oceną skutków regulacji (RIA). W praktyce brak tej analizy sprawia, że „pozłacane” poprawki często nie przynoszą oczekiwanych korzyści społeczno-gospodarczych i zamiast ułatwiać funkcjonowanie biznesu, rodzą dodatkowe bariery .
Negatywne skutki gold-platingu widoczne są przede wszystkim w pogorszeniu konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw, rosnących kosztach compliance oraz fragmentaryzacji jednolitego rynku wewnętrznego. Przedsiębiorcy muszą dostosowywać procedury operacyjne do specyfiki polskich przepisów, co często skutkuje opóźnieniami we wdrażaniu innowacji i zwiększeniem obciążeń administracyjnych. Brak koordynacji i transparentności w procesie legislacyjnym jedynie pogłębia te problemy, utrudniając osiągnięcie zamierzonych celów unijnych w skali całej UE .
Gold-plating w teorii
Zjawisko gold-platingu wiąże się z procesem transpozycji i implementacji dyrektyw Unii Europejskiej do krajowego porządku prawnego. Dyrektywy określają jedynie cel (rezultat), jaki państwa członkowskie mają osiągnąć, pozostawiając im swobodę wyboru formy i środków realizacji. W przeciwieństwie do rozporządzeń, które są bezpośrednio stosowane od momentu wejścia w życie, dyrektywy wymagają wdrożenia do prawa krajowego – co stwarza pole do nadregulacji, gdy ustawodawca wprowadza przepisy wykraczające poza niezbędne minimum unijne. Tak rozumiany gold-plating może wystąpić zarówno tam, gdzie implementowany akt przewiduje harmonizację minimalną, jak i gdy dyrektywa dopuszcza przyjęcie restrykcyjniejszych standardów na poziomie krajowym .
W praktyce gold-plating przybiera różne formy. Może to być bardziej rygorystyczne stosowanie prawa niż w innych państwach członkowskich, pominięcie przewidzianych w dyrektywach derogacji czy utrzymanie krajowych standardów wyższych niż wymaga tego prawo unijne. Dodatkowo często pojawiają się nowe obciążenia administracyjne wykraczające poza cel unijnej normy, a także nakładanie surowszych sankcji lub mechanizmów egzekwowania niż przewidują dyrektywy .
Choć odstępstwo od unijnego minimum nie zawsze musi prowadzić do efektów negatywnych, kluczowy jest proces ważenia kolidujących wartości. Każda regulacja mieszcząca się w granicach gold-platingu powinna być uzasadniona względami ważnego interesu publicznego, proporcjonalna do celu implementowanej dyrektywy i umotywowana rzetelną oceną skutków regulacji (RIA). W praktyce brak tej analizy sprawia, że „pozłacane” poprawki często nie przynoszą oczekiwanych korzyści społeczno-gospodarczych i zamiast ułatwiać funkcjonowanie biznesu, rodzą dodatkowe bariery .
Negatywne skutki gold-platingu widoczne są przede wszystkim w pogorszeniu konkurencyjności krajowych przedsiębiorstw, rosnących kosztach compliance oraz fragmentaryzacji jednolitego rynku wewnętrznego. Przedsiębiorcy muszą dostosowywać procedury operacyjne do specyfiki polskich przepisów, co często skutkuje opóźnieniami we wdrażaniu innowacji i zwiększeniem obciążeń administracyjnych. Brak koordynacji i transparentności w procesie legislacyjnym jedynie pogłębia te problemy, utrudniając osiągnięcie zamierzonych celów unijnych w skali całej UE.
Przykłady gold platingu w Polsce
Przykład z obszaru ochrony sygnalistów stanowi jeden z pierwszych, ponadbranżowych przypadków nadregulacji wskazanych w raporcie. Ustawa z dnia 14 czerwca 2024 roku o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa Unii implementuje dyrektywę 2019/1937, jednak już na etapie kształtowania katalogu zgłoszeń ustawodawca zdecydował się na ograniczenie jego zakresu. Podczas gdy sama dyrektywa nie nakłada obowiązku wprowadzenia zamkniętej listy naruszeń, a wręcz zachęca do jej rozszerzenia w celu objęcia ochroną jak najszerszego kręgu przypadków, polski akt prawny definiuje katalog naruszeń w art. 3 ust. 1–2 i nadaje mu charakter zamknięty, uniemożliwiając przedsiębiorcom swobodne rozszerzenie zakresu zgłoszeń poza ściśle wskazane obszary prawa powszechnie obowiązującego. Taka konstrukcja może skutkować słabszą ochroną sygnalistów w Polsce w porównaniu z innymi krajami UE, gdzie przyjmuje się szersze katalogi, niekiedy obejmujące wszystkie potencjalne naruszenia.
Drugim elementem nadregulacji jest obowiązek konsultacji procedury zgłoszeń wewnętrznych zgodnie z art. 24 ust. 3–4 ustawy. Polski ustawodawca posunął się dalej niż dyrektywa, nakładając na podmioty prawne konieczność przeprowadzenia formalnych konsultacji nie tylko ze związkami zawodowymi i przedstawicielami pracowników, ale także z reprezentantami osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, w sytuacji gdy nie funkcjonuje zakładowa organizacja związkowa. Ponadto terminy takich konsultacji zostały jasno określone (od pięciu do dziesięciu dni), co w praktyce wprowadza dodatkowy etap i ryzyko opóźnień przy ustanawianiu wewnętrznych kanałów zgłoszeń.
W efekcie obie te regulacje czyli zamknięty katalog naruszeń oraz sztywne procedury konsultacyjne, generują zwiększone obciążenia organizacyjne, a jednocześnie ograniczają elastyczność systemu ochrony sygnalistów. Szczególnie małe i średnie przedsiębiorstwa odczuwają to dotkliwie. Firmy z sektora MŚP dysponują ograniczonymi zasobami kadrowymi oraz prawnymi, przez co przygotowanie dokumentacji konsultacyjnej i prowadzenie formalnych zebrań wydłuża czas uruchomienia mechanizmów zgłaszania naruszeń. Koszty związane z obsługą procesów konsultacyjnych (w tym wynajęcie doradców czy szkolenie zespołów) mogą stanowić znaczną pozycję w budżecie operacyjnym, często niewspółmierną do skali działalności. Opóźnienia w implementacji wewnętrznych procedur przekładają się także na ryzyko niezgodności z unijnymi wymogami w wymaganym terminie oraz na spadek zaufania potencjalnych sygnalistów do efektywności ochrony w tych mniejszych podmiotach.
Raport wyróżnia ten przykład jako “quick win”. Usunięcie zamkniętego katalogu oraz ograniczenie zakresu konsultacji mogłoby zostać dokonane poprzez prostą nowelizację kilku paragrafów, bez konieczności przebudowy całego systemu ochrony sygnalistów. Taka zmiana przywróciłaby pełną zgodność z duchem dyrektywy UE, zwiększając jednocześnie skalę i skuteczność ochrony osób zgłaszających naruszenia.
Przykłady z sektora finansowego pokazują, jak gold-plating może przybierać formę zarówno rozszerzenia obowiązków informacyjnych, jak i zaostrzania systemu sankcji kosztem proporcjonalności.
Pierwszym przykładem jest krajowa implementacja dyrektywy AML (2015/849) w art. 43 ust. 4 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Podczas gdy dyrektywa UE wymaga jedynie działań prowadzących do „stwierdzenia, czy transakcje lub działania wydają się podejrzane”, polski ustawodawca nałożył na instytucje obowiązek „wyjaśnienia okoliczności, w jakich przeprowadzono te transakcje”. W praktyce oznacza to, że zamiast jedynie ocenić charakter transakcji, banki czy fundusze inwestycyjne muszą prowadzić pogłębione dochodzenia każdorazowo dla transakcji skomplikowanych, o wysokiej wartości czy nietypowych, co generuje znacznie wyższe koszty compliance oraz wymusza dostosowanie procedur operacyjnych w ramach międzynarodowych grup kapitałowych do polskich wymogów . Efekt jest dwojaki: z jednej strony wzrastają nakłady na szkolenia, systemy monitoringu i raportowania, z drugiej – dochodzi do fragmentaryzacji jednolitego rynku finansowego, gdyż każda instytucja musi wdrażać odrębne procedury dla Polski.
Drugim przykładem jest wprowadzenie przez polski ustawodawcę sankcji karnych za niedopełnienie obowiązków raportowych. Art. 156 ust. 1 tej samej ustawy przewiduje karę pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat dla pracowników instytucji obowiązanych, którzy nie złożą zawiadomienia o podejrzanej transakcji lub przekazują nieprawdziwe dane. Tymczasem dyrektywa AML dopuszcza wyłącznie kary i środki administracyjne, pozostawiając krajom swobodę wprowadzenia przepisów karnych, ale bez obowiązku ich stosowania w odniesieniu do raportowania. Polska implementacja kryminalizuje więc zachowania, które w większości państw UE traktowane są jako wykroczenia administracyjne, co oznacza nieproporcjonalne zaostrzenie odpowiedzialności . Ponadto, wprowadzenie kar rzeczywistego pozbawienia wolności za uchybienia proceduralne zniechęca do zgłaszania nawet wątpliwych transakcji, zwiększając ryzyko bierności instytucji i zmniejszając efektywność systemu przeciwdziałania praniu pieniędzy .
Oba te przykłady – rozszerzenie obowiązku wyjaśniania transakcji i kryminalizacja niedopełnienia raportu – stanowią „quick wins” wskazane w Raporcie. Ich usunięcie lub złagodzenie mogłoby przywrócić proporcjonalność regulacji i ograniczyć koszty compliance, bez narażania skuteczności mechanizmów AML. Tymczasem obecny stan prawny zwiększa nie tylko biurokrację, ale i niepewność prawną podmiotów działających na polskim rynku finansowym.
Przykład z obszaru technologii i cyberbezpieczeństwa ukazuje, jak krajowa implementacja dyrektywy NIS2 (2022/2555) – zawarta w rządowym projekcie UC32 – wykracza poza minimalne wymagania unijne i nakłada na podmioty działające w 18 sektorach gospodarki środki nadmiernie restrykcyjne. Po pierwsze, dyrektywa NIS2 przewiduje jedynie administracyjne kary pieniężne do 10 mln euro lub 2 % obrotu dla podmiotów kluczowych oraz do 7 mln euro lub 1,4 % obrotu dla podmiotów ważnych. Polski projekt w art. 34 ust. 4 i 5 rozszerza jednak możliwość wymierzania kar do 100 mln zł za każde naruszenie powodujące „bezpośrednie i poważne cyberzagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia ludzi lub poważnej szkody majątkowej” – niezależnie od wielkości podmiotu – oraz umożliwia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności tym decyzjom.
Drugi przejaw nadregulacji to nowe uprawnienia organu ds. cyberbezpieczeństwa, który zgodnie z art. 53 ust. 9–11 projektu UC32 może wstrzymać lub ograniczyć koncesję bądź zezwolenie, wstrzymać działalność gospodarczą, a nawet zakazać pełnienia funkcji zarządczych kluczowym osobom. W dyrektywie NIS2 przewidziano jedynie tymczasowe zawieszenie certyfikacji czy zezwolenia, zawsze zaś w trybie procedury z odpowiednimi gwarancjami procesowymi; polska propozycja wprowadza surowe środki bez konieczności wykazania winy i bez precyzyjnego określenia granic kompetencji między organami koncesyjnymi a organem ds. cyberbezpieczeństwa .
Trzeci obszar nadregulacji to procedura uznawania dostawców komponentów ICT za „wysokiego ryzyka” (HRV). Zgodnie z art. 67b–67f UC32 minister cyfryzacji, po zasięgnięciu opinii Kolegium ds. Cyberbezpieczeństwa, może nakazać wycofanie dowolnych komponentów ICT we wszystkich sektorach objętych ustawą – podczas gdy unijny „EU 5G Toolbox” jedynie rekomenduje ocenę ryzyka dostawców krytycznych elementów sieci 5G i nie nakłada obowiązku ich wycofania. Procedura HRV nie korzysta też ze standardów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, co dodatkowo obniża pewność prawną podmiotów .
W efekcie firmy, zwłaszcza średnie, muszą ponieść koszty zakupu i wdrożenia nowego sprzętu, dostosować procedury wewnętrzne oraz przygotować się na spory administracyjne. Według szacunków nawet 38 000 przedsiębiorców odczuje wzrost obciążeń compliance, a fragmentaryzacja rynku ICT w Polsce pogłębi różnice względem innych krajów UE . Raport klasyfikuje ten zestaw regulacji jako „quick win” – zniesienie surowych kar ponad unijne stawki, ograniczenie kompetencji w zakresie wstrzymywania koncesji oraz uproszczenie procedury HRV mogłoby przywrócić proporcjonalność i stabilność prawną bez uszczerbku dla poziomu cyberbezpieczeństwa.
W obszarze farmaceutycznym i medycznym raport wskazuje kilka wyraźnych przykładów nadmiarowych krajowych regulacji, które wykraczają poza minimalne wymogi unijne. Pierwszym z nich jest procedura „compassionate use” – mechanizm umożliwiający stosowanie niezatwierdzonego jeszcze leku u określonych grup pacjentów cierpiących na choroby poważne lub zagrażające życiu. Pomimo że Rozporządzenie (WE) nr 726/2004 przewiduje krajową opcję wprowadzenia takiej procedury, polski ustawodawca nie skorzystał z niej w sposób umożliwiający objęcie ochroną populacji pacjentów, ograniczając się do importu docelowego na rzecz indywidualnego pacjenta. W praktyce oznacza to, że sponsorzy badań klinicznych nie mogą prawnie wspierać uczestników badania po zakończeniu fazy klinicznej, co znacznie zawęża dostęp do obiecujących terapii – podczas gdy w Niemczech czy Francji procedury compassionate use funkcjonują już od lat .
Drugim przejawem gold-platingu jest bezwzględny zakaz sprzedaży wysyłkowej leków na receptę, mimo że dyrektywa 2001/83/WE dopuszcza państwom członkowskim wprowadzenie takiego zakazu tylko wtedy, gdy jest on uzasadniony obiektywnymi względami zdrowotnymi. Polski „zakaz na zasadzie art. 68 ust. 3 Prawa farmaceutycznego” obowiązuje bez bliższego określenia tych przesłanek, podczas gdy np. w Niemczech liberalizacja rynku leków na odległość została uznana przez TSUE za zgodną z prawem UE . Całkowity zakaz handlu na odległość wydłuża czas dostawy terapii dla pacjentów w mniejszych miejscowościach i zmusza apteki do utrzymywania dodatkowych systemów logistycznych, co podnosi koszty i obniża konkurencyjność sektora.
Kolejnym przykładem nadregulacji jest obowiązek ponoszenia przez podmioty odpowiedzialne kosztów badań jakościowych próbek leków, nawet jeśli przeprowadzone testy nie wykażą niezgodności z wymaganiami. Dyrektywa 2001/83/WE nie nakłada takiego obciążenia finansowego – inspekcje i kontrole mają ramowy charakter, a koszty badań są zwykle rozdzielane między agencje i producentów jedynie w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. W polskim prawie farmaceutycznym art. 108a ust. 2 ESA nakłada opłatę za każdą serię badanej próbki, co generuje znaczące koszty, zwłaszcza dla mniejszych firm farmaceutycznych i importerów równoległych .
Raport klasyfikuje wszystkie te przykłady jako „quick wins” – prosty zakres zmian legislacyjnych (wprowadzenie procedury compassionate use, doprecyzowanie przesłanek zakazu sprzedaży wysyłkowej, zniesienie obowiązku opłacania badań próbnych) mógłby przywrócić proporcjonalność regulacji bez uszczerbku dla bezpieczeństwa pacjentów.
Wnioski
Podsumowując, raport „Gold Plating w Polsce” pokazuje, że nadregulacja generuje istotne koszty dla gospodarki. Przedsiębiorcy, zwłaszcza mali i średni, muszą poświęcać coraz więcej czasu i zasobów na rozbudowane procedury, raportowania i konsultacje, co odbija się na konkurencyjności, spowalnia inwestycje oraz przyczynia się do fragmentaryzacji jednolitego rynku UE. W skali całego kraju przekłada się to na mniejszą atrakcyjność Polski jako miejsca prowadzenia biznesu i na zwiększone ryzyko niezamierzonych skutków ekonomicznych, takich jak wydłużone terminy wdrożeń czy wahania zaufania inwestorów .
Aby skutecznie przeciwdziałać gold-platingowi, autorzy raportu proponują przyjęcie zasady „UE + 0” – czyli absolutnej rezygnacji z krajowych rozszerzeń tam, gdzie nie są one niezbędne do osiągnięcia celu dyrektywy – oraz reguły „one in, two out”, zgodnie z którą każdy nowy przepis musi zostać zrównoważony usunięciem dwóch istniejących obciążeń . Wprowadzenie tych mechanizmów legislacyjnych pozwoliłoby utrzymać równowagę między potrzebą aktualizacji prawa a koniecznością ograniczania biurokracji, a jednocześnie stworzyć model przejrzystej i proporcjonalnej implementacji aktów unijnych.
Kluczowym warunkiem powodzenia tych zmian jest transparentny proces legislacyjny oparty na rzetelnej ocenie skutków regulacji (RIA). Raport zwraca uwagę, że bez gruntownej analizy ekonomicznej i społecznej trudno jest wykazać, że dodatkowe obostrzenia przynoszą wymierne korzyści. W szczególności postulowana jest regularna debata publiczna nad nowymi projektami i precyzyjne uzasadnianie każdego odstępstwa od minimalnych standardów UE, z uwzględnieniem efektów dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw oraz rynku pracy .
Wreszcie autorzy wskazują na konieczność szybkiego przeglądu najbardziej uciążliwych regulacji (zakwalifikowanych w raporcie jako „quick wins”), których złagodzenie lub zniesienie wymaga jedynie drobnych nowelizacji. Już usunięcie zamkniętego katalogu naruszeń w ustawie o ochronie sygnalistów, zrównanie sankcji w AML z rozwiązaniami unijnymi czy ograniczenie surowych kar w projekcie NIS2, mogłoby natychmiast obniżyć koszty compliance, jednocześnie zachowując wysoki poziom ochrony obywateli i bezpieczeństwa rynku. Taka selektywna deregulacja powinna stać się pierwszym krokiem ku bardziej zrównoważonemu systemowi prawnemu w Polsce.
