Prof. Matyja: Szwajcarska inicjatywa ludowa kontra polska inicjatywa ustawodawcza

Pozornie zarówno szwajcarska inicjatywa ludowa, jak i polska inicjatywa ustawodawcza dotyczą tej samej kwestii czyli oddolnego kreowania prawa w państwie. Obie formy mają charakter demokratyczny i stwarzają możliwość dla aktywnego udziału obywateli w procesie decyzyjnym. No i obie formy noszą dumne miano “inicjatywa”, co kojarzy się z ich innowacyjnym charakterem. Przyjrzyjmy się jednak bliżej schematom przeprowadzania tych inicjatyw i ich efektywności w systemach politycznych obydwu państw.

Inicjatywa ludowa w Szwajcarii

Przedmiotem inicjatywy ludowej w Szwajcarii może być całkowita lub częściowa zmiana Konstytucji Federalnej, zaproponowana przez 100 tys. obywateli uprawnionych do głosowania, którzy w ciągu 18 miesięcy zbiorą wymagane podpisy. Mogą oni wystąpić o wprowadzenie poprawek albo uchylenie już funkcjonujących zapisów konstytucyjnych lub nawet zaproponować nowe rozwiązania. Celem inicjatywy – podkreślam – jest wprowadzenie nowych ustaw poprzez zmianę lub uzupełnienie zapisów w konstytucji. Oznacza to, że proces ten nie może doprowadzić bezpośrednio jedynie do zmiany danej ustawy lub rozporządzenia. Tak więc, pozytywne przegłosowanie danej inicjatywy w referendum, zawsze prowadzi do nowego bądź modyfikacji już istniejącego zapisu w konstytucji. Podkreślmy przy tym, że każda inicjatywa w republice alpejskiej kończy się ogólnopaństwowym referendum, które jest bezprogowe i wiążące.

Przykładem może być inicjatywa “Stop minaretom”, dotycząca zakazu budowy wież na świątyniach muzułmańskich na terenie Szwajcarii. Efektem pozytywnego przegłosowania tej inicjatywy w referendum w 2009 r. był krotki zapis konstytucyjny w art. 72, ustęp 3: Der Bau von Minaretten ist verboten (po polsku: Zabrania się budowy minaretów). A więc bardzo krótkie sformułowanie, które wywołało burze protestów, nie tylko wśród szwajcarskich muzułmanów, ale również poza granicami Szwajcarii.

Inicjatywa może dotyczyć zarówno rozwiązań szczegółowych, jak i ogólnych. Pisząc o rozwiązaniach szczegółowych, mam na myśli te inicjatywy, które “nie pasują” do konstytucji i które powinny być regulowane za pomocą ustaw lub rozporządzeń. Osobiście nazywam szwajcarską konstytucję poradnikiem lub “książką kucharską”, gdzie regulowane są sprawy, niemające nic wspólnego z charakterem ustawy zasadniczej. Przykładem może być ochrona wrzosowisk i torfowisk oraz zakaz budowy na nich strzelnic albo zakaz uboju zwierząt bez wcześniejszego ogłuszania. Ale co kraj to obyczaj. Końcem XIX wieku Helweci zdecydowali się na wprowadzenie w życie inicjatywy ludowej i to funkcjonuje po dzień dzisiejszy.

Jeśli chodzi o rozwiązania ogólne, mam na myśli takie zmiany, które dotyczą całego społeczeństwa, a nie tylko danej grupy społecznej bądź dziedziny życia. Przykładami zmian ogólnych są: ustanowienie dnia 1 sierpnia świętem narodowym, przystąpienie do ONZ lub ochrona obszaru alpejskiego przed tranzytem. W każdym razie, jeśli propozycja się pojawi i zebrane zostaly podpisy co najmniej 100 tys. obywateli, jest ona poddawana pod dyskusję na forum rządu oraz parlamentu, które ustosunkowują się formalnie do proponowanych rozwiązań. Mogą one zgłosić inne propozycje lub uszczegółowić te przedstawione. Następnie wszystkie inicjatywy, łącznie z kontrpropozycjami, są poddawane w referendum pod osąd społeczeństwa i kantonów.

REKLAMA/Advertisement

Inicjatywa ludowa uzyskuje akceptację w referendum wtedy, gdy opowie się za jej przyjęciem większość społeczeństwa i większość kantonów. Inicjatywa ludowa daje obywatelom możliwość przedstawienia ważnej kwestii lub problemu, które nie są zauważane przez władzę. Pozwala również na ich zmianę. Jest to ważne, gdyż to mieszkańcy Szwajcarii wiedzą najlepiej czego potrzebują i co trzeba zmienić, oczywiście w ramach obowiązującego prawa. Jak już wspomniałem, każda inicjatywa, która oczywiście spełnia warunki formalne, kończy się de facto głosowaniem na drodze referendum. Jeśli inicjatywa zostanie w nim odrzucona, to problem, którego dotyczy, zostaje zasygnalizowany zarówno politykom i społeczeństwu. I z reguły nie przechodzi “bez śladu” w procesie decyzyjno-politycznym, władze zwykle reagują w taki czy inny sposób, choćby w obawie przed kolejną inicjatywą. Weźmy chociażby pod uwagę inicjatywę dotyczącą bezwarunkowego dochodu podstawowego. Ten postulat nie miał szans na pozytywne przegłosowanie w referendum, jednak pomysł odbił się echem i to nie tylko w Szwajcarii.

W republice alpejskiej dochodzi do inicjatyw, które byłyby w innych krajach wręcz nie do pomyślenia. Świadczy to jednak o tym, że społeczeństwo włącza się w politykę, “nie śpi” i czuwa. Tematy inicjatyw są naprawdę bardzo różnorodne i dotyczące kwestii, które być może nie byłyby nigdy poruszone na forum parlamentu, np. zakaz dla pedofilów pracy z dziećmi, deportacja cudzoziemców za przestępstwo popełnione na terenie Szwajcarii czy zakaz kreacji pieniądza przez banki komercyjne itp.

Inicjatywa ustawodawcza w Polsce

Namiastką formy demokracji bezpośredniej w Polsce jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza. W odróżnieniu od Szwajcarii, ta forma prawna funkcjonuje na poziomie zmiany ustawy, a nie konstytucji. Inicjatywa ustawodawcza jest prawem wniesienia projektu ustawy czyli zaproponowaniem nowego rozwiązania kwestii dotychczas nieporuszanych ustawowo lub tzw. nowelizacji istniejącego aktu prawnego do Sejmu, a tym samym rozpoczęcia procesu legislacyjnego. Czyli jak dotąd, funkcjonuje to podobnie jak w Szwajcarii. Ciekawe jest jednak, ze zgodnie z Konstytucją RP (art. 118) prawo inicjatywy ustawodawczej przynależy wyłącznie ściśle określonym podmiotom:

– Prezydentowi RP

– Radzie Ministrów

– posłom (grupa 15 posłów lub komisja sejmowa)

– Senatowi (jako cała izba)

Polscy obywatele posiadają również prawo do zgłaszania inicjatywy ustawodawczej od 1999 roku. W tym celu należy założyć komitet inicjatywny i zebrać 100 tysięcy podpisów pod projektem ustawy w ciągu 3 miesięcy od powstania komitetu (art. 118, ust. 2 Konstytucji RP). Należy dodać, że podczas wykonywania prawa inicjatywy ustawodawczej oprócz projektu ustawy należy dostarczyć również dokument zawierający skutki finansowe jej wykonania.

Warto również podkreślić, iż inicjatywa ustawodawcza jest w pewien sposób ograniczona, tj. istnieją takie projekty, które może wnieść wyłącznie ściśle określony podmiot. I w tym momencie kończą się podobieństwa obu inicjatyw – szwajcarskiej i polskiej.

Najlepszym przykładem jest tutaj projekt ustawy budżetowej, który może zostać wniesiony tylko przez Radę Ministrów (art. 221 Konstytucji RP). Kolejnym ograniczeniem jest projekt ustawy o zmianie konstytucji; w jej przypadku inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz Prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji RP). Wynika z tego, że polscy obywatele nie posiadają nawet teoretycznej możliwości doprowadzenia oddolnie do zmiany konstytucji.

Następnie projekt ustawy wraz z podpisami przekazywany jest do Marszałka Sejmu, który proceduje z nimi tak samo, jak z innymi projektami ustaw. Ze względu na skomplikowany tryb wnoszenia inicjatywy obywatelskiej i krótki termin zbierania podpisów, niewiele projektów ustaw przygotowanych przez obywateli jest rozpatrywanych w Sejmie. Poza tym, w porównaniu ze Szwajcarią, taka inicjatywa musiałaby być przegłosowana w referendum. W Polsce niestety oddolna demokracja kończy się na zebraniu podpisów grupy 100 tysięcy obywateli. Rozpoczęcie procesu legislacyjnego rozpoczyna nadanie danemu projektowi ustawy numeru druku sejmowego. Od tego momentu posłowie (a następnie często senatorowie) pracują nad daną propozycją ustawy lub jej nowelizacji. Obywatele natomiast tracą kontrolę nad ich własnym pomysłem i przejmują role biernego obserwatora.

Logicznie rzecz biorąc, każda inicjatywa ustawodawcza powinna zostać przegłosowana w referendum ogólnopaństwowym – jak to ma miejsce w Szwajcarii. Dopiero wówczas można by mówić o rzeczywistym i kreatywnym współdecydowaniu obywateli w polskim procesie polityczno-decyzyjnym.

prof. Mirosław Matyja

———————
Mirosław Matyja – politolog, ekonomista i historyk. Absolwent Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Uniwersytetu w Bazylei. Doktorat w dziedzinie nauk ekonomicznych na Université de Fribourg w Szwajcarii w 1998 r., w dziedzinie nauk humanistycznych na Polskim Uniwersytecie Na Obczyźnie PUNO w Londynie w 2012 r. oraz w dziedzinie nauk społecznych na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie w 2016 r. Mirosław Matyja jest profesorem na Polish University Abroad w Londynie, gdzie pełni funkcję dyrektora Zakładu Kultur Mniejszości Narodowych. Autor i współautor 13 monografii i ponad 130 artykułów naukowych i popularno-naukowych w języku polskim, niemieckim i angielskim.

Autor książki “Szwajcarska demokracja szansą dla Polski”, wydanej w kwietniu 2018 r. przez wydawnictwo PAFERE.